O Espaço Público é de Todos — Pela Regulação Proporcional da Propaganda Política no Espaço Público
Para: Ex.mo Senhor Presidente da Assembleia da República
Os cidadãos abaixo-assinados, no exercício do direito de petição consagrado no artigo 52.º da Constituição da República Portuguesa e regulado pela Lei n.º 43/90, de 10 de Agosto, vêm solicitar à Assembleia da República a revisão do regime jurídico aplicável à afixação de propaganda política no espaço público, constante da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, no sentido de nele serem introduzidos critérios objectivos, proporcionais e não discriminatórios relativos à densidade, concentração e repetição dos respectivos suportes, bem como regras mais determinadas quanto à sua permanência e remoção.
I. Liberdade de propaganda política e democracia
A liberdade de expressão e a liberdade de propaganda política constituem elementos essenciais de uma sociedade democrática, livre e pluralista. O confronto de ideias, a divulgação de posições políticas e a possibilidade de partidos e outras organizações comunicarem com os cidadãos integram o exercício normal da vida democrática e beneficiam, justamente, de uma ampla protecção constitucional.
A presente petição parte do reconhecimento inequívoco desses princípios.
Não se pretende limitar conteúdos ou opiniões, condicionar orientações políticas, restringir a actividade político-partidária, proibir a propaganda fora dos períodos eleitorais ou determinar que esta fique exclusivamente confinada aos espaços disponibilizados para o efeito pelas autarquias.
Pretende-se suscitar a revisão das regras relativas à utilização física do espaço público para a afixação de propaganda, perante uma realidade que a legislação vigente não disciplina de forma suficientemente determinada: a ocupação intensiva, sucessiva e repetitiva de elementos do mobiliário urbano e de outros equipamentos existentes no espaço público por suportes de propaganda da mesma entidade.
II. Um equilíbrio que a própria lei reconhece
A liberdade de propaganda política, sendo ampla, deve coexistir com outros direitos e interesses constitucionalmente protegidos.
A própria Lei n.º 97/88 traduz essa necessária conciliação ao estabelecer critérios destinados a compatibilizar o exercício da actividade de propaganda com a protecção da estética e do ambiente dos lugares e da paisagem, do património, da segurança de pessoas e bens, da circulação e de outros interesses públicos relevantes.
Esta articulação encontra respaldo na jurisprudência do Tribunal Constitucional, que tem reconhecido a especial protecção devida à propaganda política sem excluir a existência de restrições fundadas na salvaguarda de outros interesses e valores dotados de dignidade constitucional.
A jurisprudência constitucional tem igualmente afirmado que os espaços disponibilizados pelas autarquias para afixação de propaganda não constituem os únicos locais onde esta pode ser exercida. Esse entendimento, que importa preservar, não impede que o legislador estabeleça, através de normas gerais, abstractas e proporcionais, condições materiais para a utilização do espaço público.
É precisamente nesse domínio que se situa a presente petição.
III. Uma dimensão insuficientemente regulada
A Lei n.º 97/88 estabelece proibições relativas a determinados locais e materiais, define objectivos que devem ser respeitados no exercício da actividade de propaganda e contém regras respeitantes à remoção dos respectivos meios.
Não estabelece, porém, critérios gerais e objectivos relativos à densidade, concentração ou repetição dos suportes de propaganda política no espaço público.
Torna-se, assim, possível que postes de iluminação e outros elementos do mobiliário urbano sejam ocupados sucessivamente pela mesma entidade ao longo de extensos percursos, através da repetição da mesma mensagem ou de diferentes mensagens com a mesma origem, sem que exista um parâmetro legal especificamente destinado a disciplinar essa concentração.
A questão não reside na existência da mensagem política, na sua orientação, no seu conteúdo ou sequer na sua presença no espaço público. Reside na intensidade da ocupação física desse espaço.
Esta distinção é essencial.
Regular, através de lei geral e abstracta, as condições materiais de utilização de equipamentos existentes no espaço público não equivale a regular o conteúdo das mensagens neles afixadas. Estabelecer critérios de densidade, concentração ou repetição não significa determinar quem pode exprimir-se, quais as ideias que podem ser defendidas ou que posições políticas merecem maior ou menor protecção.
Significa reconhecer que a utilização física do espaço público pode ser objecto de regras proporcionais, desde que estas sejam independentes do conteúdo da expressão política, não discriminatórias e respeitadoras do núcleo essencial da liberdade de propaganda.
IV. O efeito cumulativo da concentração
A jurisprudência constitucional tem salientado que, fora das situações de proibição expressamente previstas na lei, a eventual afectação dos valores protegidos pelo artigo 4.º da Lei n.º 97/88 deve ser apreciada em função das circunstâncias concretas.
Essa exigência constitui uma importante garantia contra restrições arbitrárias à liberdade de propaganda. Evidencia, simultaneamente, uma dificuldade do regime vigente quando o problema não decorre de um suporte isoladamente considerado, mas do efeito cumulativo resultante da sucessão de numerosos suportes no mesmo espaço urbano.
Um cartaz, considerado individualmente, pode não afectar de forma relevante a paisagem ou o ambiente do lugar. A repetição desse suporte em numerosos elementos consecutivos do mobiliário urbano pode, contudo, produzir um impacto qualitativamente distinto.
A própria jurisprudência constitucional reconheceu já que a propaganda pode atingir um volume e uma concentração susceptíveis de produzir um impacto visual incompatível com a fruição da harmonia urbana e paisagística, admitindo, por conseguinte, a relevância jurídica do efeito cumulativo da sua presença no espaço público (cf. Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 409/2014 e 809/2025).
É precisamente esta dimensão cumulativa que a legislação vigente não disciplina através de critérios gerais especificamente destinados à densidade, concentração ou repetição.
A introdução de critérios legais objectivos permitiria reduzir a dependência de avaliações subjectivas sobre aquilo que constitui propaganda excessivamente concentrada e, simultaneamente, conferir maior previsibilidade às entidades responsáveis pela sua afixação.
A protecção da liberdade política aconselha precisamente essa previsibilidade.
V. Critérios nacionais, gerais e não discriminatórios
Não se considera desejável que a resposta a esta questão assente na atribuição às autarquias de um poder genérico para decidir, segundo critérios próprios ou conceitos excessivamente indeterminados, quando existe propaganda em excesso.
Uma solução dessa natureza poderia originar práticas divergentes entre municípios e criar riscos para a própria liberdade que se pretende salvaguardar.
Compete ao legislador nacional efectuar a ponderação necessária e estabelecer um quadro suficientemente determinado, susceptível de aplicação independentemente da identidade, dimensão, representação parlamentar, orientação ideológica ou conteúdo das mensagens da entidade responsável pela propaganda.
Uma regra destinada a disciplinar a ocupação física do espaço público deve ser rigorosamente neutra perante a mensagem política.
Deve aplicar-se da mesma forma àquela com que concordamos e àquela que rejeitamos.
Essa neutralidade não constitui apenas uma exigência de igualdade. Constitui uma garantia da própria liberdade de expressão política.
VI. Permanência e remoção
A Lei n.º 97/88 prevê já que a remoção dos meios amovíveis de propaganda afixados em lugares públicos é da responsabilidade das entidades que os instalaram ou que resultem identificáveis através das mensagens expostas, cabendo às câmaras municipais, ouvidos os interessados, definir os respectivos prazos e condições de remoção.
A existência deste regime não impede que se questione se a legislação deverá estabelecer parâmetros nacionais mais determinados quanto à permanência e remoção dos suportes, particularmente quando estes se encontrem associados a iniciativas, acontecimentos ou actos eleitorais temporalmente identificáveis e a respectiva actualidade tenha cessado.
Uma maior determinação legislativa nesta matéria poderá favorecer simultaneamente a protecção do espaço público, a segurança jurídica das entidades responsáveis pela propaganda e uma aplicação mais uniforme das regras em todo o território nacional.
Qualquer alteração deverá preservar as necessárias garantias procedimentais e jurisdicionais e manter-se inteiramente independente do conteúdo ou orientação política da mensagem.
VII. Uma revisão orientada pela proporcionalidade
Qualquer intervenção legislativa neste domínio deverá respeitar integralmente as exigências constitucionais aplicáveis à protecção dos direitos, liberdades e garantias, designadamente quanto à adequação, necessidade e proporcionalidade das soluções adoptadas.
Por essa razão, os peticionários não propõem uma distância arbitrariamente fixada entre suportes, um número predeterminado de cartazes ou qualquer outra solução quantitativa cuja definição exija ponderação técnica e constitucional.
Solicita-se ao legislador que proceda a essa ponderação e estabeleça critérios suficientemente objectivos para prevenir situações de concentração desproporcionada de suportes de propaganda no espaço público, preservando condições efectivas e adequadas para o exercício da liberdade de propaganda política.
A regulamentação pretendida deverá incidir exclusivamente sobre as condições materiais da utilização do espaço público e nunca sobre o conteúdo da expressão política.
VIII. O que se solicita à Assembleia da República
Nestes termos, os peticionários solicitam à Assembleia da República que proceda à revisão da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, ou adopte a solução legislativa que considere mais adequada, no sentido de:
1. Estabelecer critérios nacionais, objectivos, proporcionais e não discriminatórios relativos à densidade, concentração e repetição dos suportes de propaganda política afixados no mobiliário urbano e noutros equipamentos existentes no espaço público;
2. Prever mecanismos destinados a evitar situações de ocupação intensiva e sucessiva do espaço público por suportes da mesma entidade, garantindo simultaneamente condições efectivas e adequadas para o exercício da liberdade de propaganda política;
3. Assegurar que os critérios adoptados sejam gerais, abstractos, transparentes e independentes do conteúdo das mensagens, da orientação ideológica, da dimensão ou da representação política da entidade responsável;
4. Densificar, quando se revele necessário, o regime relativo à permanência e remoção dos suportes de propaganda, através de parâmetros nacionais suficientemente determinados, salvaguardando as garantias procedimentais e jurisdicionais legalmente devidas;
5. Garantir que qualquer alteração legislativa respeite os princípios constitucionais da adequação, necessidade e proporcionalidade e preserve o conteúdo essencial da liberdade de expressão e de propaganda política.
IX. Conclusão
A liberdade de propaganda política merece uma protecção firme precisamente porque constitui uma das expressões fundamentais da liberdade democrática.
Essa protecção não exige, contudo, que toda e qualquer forma de ocupação física do espaço público utilizada para o seu exercício fique subtraída a critérios gerais de proporcionalidade.
A legislação portuguesa reconhece já a necessidade de conciliar a liberdade de propaganda com outros direitos e interesses constitucionalmente protegidos. A própria jurisprudência constitucional reconhece que o volume e a concentração da propaganda podem adquirir relevância quando o seu efeito cumulativo afecta valores igualmente protegidos pelo ordenamento constitucional.
O que se propõe é que essa realidade seja considerada pelo legislador através de critérios gerais, objectivos e previsíveis, em lugar de ficar exclusivamente dependente da apreciação casuística de situações concretas.
Não se pretende retirar voz a qualquer força política, limitar qualquer opinião ou conferir às autoridades públicas a faculdade de seleccionar as mensagens que podem ser vistas.
Pretendem-se regras claras, previsíveis, proporcionais e iguais para todos.
Regras que protejam a liberdade de expressão política e que, simultaneamente, reconheçam que o espaço público é um bem de utilização colectiva cuja disciplina deve servir o interesse comum.
O espaço público é de todos. A sua utilização deve conciliar liberdade, proporcionalidade e respeito pelo interesse colectivo.
Nestes termos, os peticionários requerem à Assembleia da República que aprecie a presente petição e promova as iniciativas legislativas que considere adequadas à revisão e actualização do regime jurídico aplicável à afixação de propaganda política no espaço público.
