Pela compatibilidade das regras das plataformas digitais de reservas com as obrigações legais do alojamento local em Portugal
Para: Exmo. Senhor Presidente da Assembleia da República
Exmo. Senhor Presidente da Assembleia da República,
Os peticionários, adiante descritos, vêm, ao abrigo do artigo 52.º da Constituição da República Portuguesa e da Lei n.º 43/90, de 10 de Agosto, na redacção actual, apresentar a seguinte petição.
Somos, em primeiro lugar, titulares da exploração de estabelecimentos de alojamento local registados no Registo Nacional de Alojamento Local, pessoas singulares e pessoas colectivas, em todas as modalidades previstas na lei: moradias, apartamentos, estabelecimentos de hospedagem e quartos.
Exercemos a actividade em todo o território nacional, nos centros urbanos, no litoral e no interior, e com dimensões muito diferentes, desde o particular que explora um quarto na sua habitação ou um único apartamento até às empresas que exploram vários estabelecimentos por conta própria ou por conta dos proprietários.
Subscrevem também a petição gestores de alojamento local, trabalhadores e prestadores de serviços do sector, nomeadamente nas áreas da limpeza, lavandaria, manutenção, acolhimento de hóspedes e apoio administrativo, bem como outros cidadãos que se revêem nesta causa.
Temos em comum o facto de o alojamento local ser comercializado, em grande medida, através de plataformas digitais de reservas, e de os titulares da exploração estarem pessoalmente sujeitos aos deveres previstos no Decreto-Lei n.º 128/2014, de 29 de Agosto, e na Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho, cujo incumprimento constitui contra-ordenação.
Somos, por isso, directamente afectados pelas políticas e alterações descritas nesta petição, quer enquanto responsáveis legais pelos estabelecimentos, quer enquanto pessoas cujo trabalho e rendimento dependem da actividade.
I. Objecto
1. O alojamento local é uma actividade regulada pelo Decreto-Lei n.º 128/2014, de 29 de Agosto, na redacção actual (versão consolidada, PGDL). A lei impõe ao titular da exploração deveres concretos de informação, de organização do estabelecimento e de controlo do comportamento dos hóspedes, cujo incumprimento constitui contra-ordenação económica, fiscalizada pela ASAE e pelas câmaras municipais.
2. A comercialização do alojamento local faz-se hoje, em grande medida, através de um pequeno número de plataformas digitais de reservas, estabelecidas fora de Portugal, que fixam unilateralmente as condições em que os anúncios são publicados e em que os anfitriões comunicam com os hóspedes.
3. Por correio electrónico de 21 de Outubro de 2026, a Airbnb anunciou novas políticas, «Regras da casa e pedidos razoáveis» e «Limitação de contratos impostos pelos anfitriões e outros requisitos», aplicáveis às reservas efectuadas a partir de 20 de Novembro de 2026 (Airbnb, Regras da casa; Airbnb, Limitação de contratos).
Paralelamente, e sem qualquer comunicação, a plataforma passou a impedir que os anfitriões fixem a hora de saída antes das 10 horas e o início do período de entrada depois das 16 horas.
4. Os peticionários não contestam o objectivo de proteger os hóspedes contra exigências imprevisíveis ou desproporcionadas. Contestam que regras privadas, aplicadas de forma uniforme a todos os países, coloquem os titulares de alojamento local em Portugal perante a escolha entre cumprir a lei portuguesa e manter a visibilidade dos seus anúncios.
Pedem, por isso, a intervenção da Assembleia da República.
II. O que muda com as novas políticas
5. Segundo o texto publicado pela Airbnb, as novas políticas, entre outros aspectos:
a) distinguem entre «regras da casa», que os hóspedes têm de cumprir, e «pedidos», que os hóspedes são apenas incentivados a respeitar;
b) exigem que todas as regras e pedidos constem da secção indicada da página do anúncio no momento da reserva e proíbem a sua comunicação noutras secções do anúncio ou depois da reserva, «including by message, signs in the home, or in person» (incluindo por mensagem, sinais na casa ou pessoalmente);
c) proíbem, em regra, pedir aos hóspedes tarefas como levar o lixo para fora do espaço;
d) proíbem multas ou outras penalizações, remetendo para o programa AirCover em caso de danos;
e) proíbem, em regra, a recolha de documentos de identificação antes da chegada, salvo quando exigida por lei;
f) prevêem, em caso de incumprimento, avisos aos hóspedes na página do anúncio e a redução da visibilidade do anúncio nas pesquisas.
6. A secção onde todas as regras devem constar não permite ao anfitrião criar regras próprias. Compõe-se de um conjunto fechado de regras pré-definidas pela plataforma, de dois campos de pedidos não vinculativos com 600 e 400 caracteres e de um campo «Regras locais» que admite uma única entrada de 140 caracteres, destinada apenas a avisar de multas de terceiros.
III. Incompatibilidades com a lei portuguesa
III.1. Livro de informações e regras de utilização
7. O n.º 6 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 128/2014 obriga os estabelecimentos a ter «um livro de informações sobre o funcionamento do estabelecimento e respetivas regras de utilização internas», incluindo as regras sobre resíduos urbanos, funcionamento dos electrodomésticos, ruído e cuidados para evitar perturbações à vizinhança.
O livro deve existir em português, inglês e, pelo menos, mais duas línguas (n.º 7) e, nos edifícios de habitação colectiva, deve conter as regras do condomínio relevantes (n.º 8). O n.º 5 do artigo 19.º exige ainda que as normas de funcionamento e as regras de ruído sejam «devidamente publicitadas pela entidade exploradora».
8. Este conteúdo não cabe nos 1000 caracteres dos campos de pedidos, que, repartidos por quatro línguas, deixam cerca de 250 caracteres por língua. Mesmo na parte que coubesse, a lei qualifica-o como regras do estabelecimento, e a plataforma reduzi-lo-ia a pedidos que o hóspede não é obrigado a cumprir.
A proibição de comunicar regras por «sinais na casa» atinge, na sua letra, a informação que a lei manda ter e publicitar no próprio estabelecimento. A própria Airbnb recomendava, na página «Hospedagem responsável em Portugal», que as regras da casa fossem colocadas nas «Notas adicionais» do anúncio (Airbnb), comportamento que a nova política passa a sancionar.
III.2. Resíduos, ruído e condomínio
9. A deposição de resíduos urbanos obedece ao Regime Geral de Gestão de Resíduos e aos regulamentos municipais, que fixam locais, horários e modalidades e sancionam o incumprimento. Em muitos centros históricos não existem contentores nos edifícios e a recolha é feita porta a porta ou em horários determinados.
Durante a estadia, quem produz e detém os resíduos é o hóspede. O ruído de vizinhança está sujeito ao Regulamento Geral do Ruído, e o uso das partes comuns às regras do condomínio.
10. O titular é solidariamente responsável com os hóspedes pelos danos que estes provoquem no edifício (n.º 1 do artigo 13.º-A) e responde perante terceiros nos termos do n.º 3 do artigo 16.º. Este risco só pode ser gerido com regras de utilização eficazes.
O AirCover é um programa contratual da plataforma, com condições e exclusões próprias, que cobre danos no espaço ou nos bens do anfitrião e não substitui a responsabilidade legal do titular perante o condomínio, os vizinhos ou as autoridades.
III.3. Acesso ao estabelecimento
11. O n.º 4 do artigo 19.º permite à entidade exploradora recusar o acesso a quem perturbe o normal funcionamento do estabelecimento ou desrespeite a ordem pública, «incumprindo regras de urbanidade, funcionamento e ruído». Este poder pressupõe que o titular possa definir e dar a conhecer essas regras, o que o desenho da secção de regras da plataforma impede.
III.4. Boletim de alojamento
12. Os artigos 15.º e 16.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho, obrigam quem faculte alojamento a cidadãos estrangeiros, incluindo nacionais de outros Estados membros da União Europeia, a assegurar um boletim de alojamento «preenchido e assinado pessoalmente» por cada hóspede e a comunicá-lo no prazo de três dias úteis (Diário da República). A omissão é punível com coima (artigo 203.º).
A política da Airbnb ressalva a recolha de dados «quando exigido por lei», mas proíbe, em regra, pedir fotografias do documento antes da chegada e admite a verificação presencial no momento da entrada.
III.5. Horários de entrada e de saída
13. Nos termos do n.º 1 do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 128/2014, os estabelecimentos de alojamento local «podem estabelecer livremente os seus períodos de funcionamento». A lei não fixa horas de entrada ou de saída. Os horários constam do anúncio antes da reserva e o hóspede só reserva se os aceitar.
A própria Airbnb afirma, nos seus recursos para anfitriões, que é o anfitrião quem decide a que horas os hóspedes podem chegar e até que horas devem sair (Airbnb, Resource Center).
14. A plataforma desactivou, sem aviso, as opções que permitiam fixar a saída antes das 10 horas e o início da entrada depois das 16 horas, e os anúncios configurados antes com horários fora destes limites passaram a ser assinalados no editor com a indicação «1 problema encontrado».
Esta limitação:
a) não foi comunicada aos anfitriões nem consta das políticas anunciadas;
b) obriga o titular, ou quem o represente, a estar disponível a partir das 16 horas para a verificação presencial da identidade e do boletim de alojamento, o que é incompatível com a situação de muitos titulares que exercem esta actividade a par de outra profissão, nomeadamente por conta de outrem;
c) reduz a seis horas, no máximo, o intervalo entre a saída de um hóspede e a entrada do seguinte, o que pode ser insuficiente para a limpeza, a lavandaria e a verificação do alojamento.
IV. Insuficiência dos meios actuais
15. O Regulamento (UE) 2019/1150, relativo às relações entre plataformas e utilizadores profissionais, exige cláusulas claras e inteligíveis, pré-aviso mínimo de 15 dias para as alterações, alargado quando necessário para permitir adaptações, e considera nulas as alterações aplicadas sem esse pré-aviso (artigo 3.º); proíbe alterações retroactivas (alínea a) do artigo 8.º); e exige a fundamentação das restrições, incluindo a redução de visibilidade (artigo 4.º) (EUR-Lex).
O Decreto-Lei n.º 68/2023, de 16 de Agosto, designou a ANACOM como entidade competente para fiscalizar o cumprimento deste Regulamento em Portugal e estabeleceu o respectivo regime sancionatório (DG Economia). A ANACOM é também o coordenador dos serviços digitais para efeitos do Regulamento (UE) 2022/2065 (ANACOM).
16. Estas regras protegem o procedimento, mas não resolvem o conflito de fundo entre as políticas das plataformas e as obrigações legais dos titulares. Os litígios contratuais estão, em regra, sujeitos ao foro e à lei do Estado onde a plataforma está estabelecida, o que torna a defesa individual desproporcionadamente onerosa para pequenos titulares.
17. O artigo 12.º da Lei n.º 19/2012, de 8 de Maio, proíbe a exploração abusiva do estado de dependência económica de uma empresa que não disponha de alternativa equivalente (PGDL). Muitos titulares obtêm a maior parte das suas reservas numa única plataforma e não podem transferir esse volume para outros canais num prazo razoável.
Cabe à Autoridade da Concorrência apreciar se a imposição unilateral de condições sobre a organização interna dos estabelecimentos, sob cominação de perda de visibilidade, preenche os pressupostos desta norma.
18. Os peticionários têm presente que o Tribunal de Justiça da União Europeia qualificou o serviço de intermediação da Airbnb como serviço da sociedade da informação, abrangido pela Directiva 2000/31/CE, e declarou que as medidas de um Estado-Membro que restrinjam esse serviço e não tenham sido notificadas nos termos do artigo 3.º, n.º 4, alínea b), da Directiva não são oponíveis aos particulares (acórdão de 19 de Dezembro de 2019, Airbnb Ireland, C-390/18) (EUR-Lex).
Qualquer medida legislativa nacional deve, por isso, ser preparada no respeito pelo direito da União e pelos procedimentos de notificação aplicáveis. É precisamente por esta razão que a intervenção do Estado português, a nível nacional e europeu, é necessária: os titulares, sozinhos, não têm meios para o fazer.
V. Pedidos
Pelo exposto, os peticionários pedem à Assembleia da República que, no exercício das suas competências e ao abrigo do artigo 19.º da Lei n.º 43/90:
1. Ouça os peticionários e promova, na Comissão de Economia e Coesão Territorial ou noutra comissão que o Senhor Presidente considere competente, a audição do membro do Governo responsável pela área do turismo, das principais plataformas de reservas de alojamento local que operam em Portugal, do Turismo de Portugal, I.P., da ANACOM, da Autoridade da Concorrência, da ASAE, da Associação Nacional de Municípios Portugueses e das associações representativas do sector.
2. Recomende ao Governo, através do membro do Governo responsável pela área do turismo, que, no respeito pelo direito da União Europeia e pelos procedimentos de notificação aplicáveis, clarifique no Decreto-Lei n.º 128/2014 que:
a) o livro de informações, as regras de utilização internas, as normas de funcionamento e de ruído, as regras de deposição de resíduos e as regras do condomínio são informação de origem legal, que o titular pode e deve comunicar ao hóspede antes e durante a estadia, por qualquer meio, incluindo no próprio estabelecimento;
b) os horários de entrada e de saída integram a liberdade de organização do estabelecimento prevista no n.º 1 do artigo 19.º;
c) o cumprimento destas obrigações e o exercício dos poderes conferidos pelo artigo 19.º não podem fundamentar, nos serviços de intermediação que comercializem alojamento local situado em Portugal, sanções ou perda de visibilidade dos anúncios.
3. Recomende ao Governo que pondere a revisão das regras do boletim de alojamento previstas na Lei n.º 23/2007, de forma a admitir meios electrónicos seguros de preenchimento, assinatura e verificação à distância, para que o cumprimento desta obrigação não dependa da presença física do titular num horário imposto por terceiros, e que esclareça que a recolha prévia dos dados necessários ao boletim, nos termos da lei e do RGPD, constitui recolha «exigida por lei».
4. Dê conhecimento da petição à ANACOM, enquanto entidade competente nos termos do Decreto-Lei n.º 68/2023 e coordenador dos serviços digitais, para que avalie a conformidade das políticas e das alterações referidas com o Regulamento (UE) 2019/1150 e o Regulamento (UE) 2022/2065, em especial quanto ao pré-aviso, à clareza das cláusulas, às alterações não comunicadas e à fundamentação das restrições, e para que divulgue orientações aos titulares de alojamento local sobre os seus direitos enquanto utilizadores profissionais.
5. Dê conhecimento da petição à Autoridade da Concorrência, para que pondere a realização de um estudo sobre a intermediação em linha de alojamento local em Portugal, incluindo a concentração do mercado, a dependência económica dos titulares e as condições impostas pelas plataformas.
6. Recomende ao Governo que, junto da Comissão Europeia e no Conselho, incluindo no âmbito das avaliações do Regulamento (UE) 2019/1150, defenda que as condições gerais das plataformas devem salvaguardar expressamente o cumprimento das obrigações legais impostas aos utilizadores profissionais pelo Estado-Membro onde a actividade é exercida, e dê conhecimento da petição à Comissão de Assuntos Europeus, para acompanhamento desta matéria no plano europeu.
7. Recomende ao Governo, através do membro do Governo responsável pela área do turismo, e ao Turismo de Portugal, I.P., que promovam com as plataformas de reservas uma solução técnica que permita divulgar, nos anúncios de alojamento local situado em Portugal, a informação legalmente obrigatória, de forma separada das regras e pedidos definidos pelo anfitrião.
VI. Conclusão
19. O alojamento local é uma actividade económica legalmente regulada, exercida por empresas e por particulares que cumprem obrigações de registo, fiscais, de segurança, de informação e de comunicação às autoridades.
Os titulares não podem ser colocados na posição de ter de escolher entre a lei portuguesa e as regras de uma plataforma da qual dependem economicamente. Os peticionários confiam que a Assembleia da República dará a esta questão a atenção que ela merece.
Lisboa, 25 de Outubro de 2026
A primeira peticionária,
Carla Sofia Fernandes da Costa dos Reis
