PELO EFETIVO CUMPRIMENTO DAS PRERROGATIVAS LEGAIS DOS ADVOGADOS PERANTE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Para: Presidente da Assembléia da República
PETIÇÃO À ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA
PELO EFETIVO CUMPRIMENTO DAS PRERROGATIVAS LEGAIS DOS ADVOGADOS PERANTE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Pela garantia do atendimento preferencial, do acesso aos serviços e do exercício efetivo do mandato perante a AIMA e os serviços do IRN
Exmo. Senhor Presidente da Assembléia da República.
Os abaixo-assinados vêm, ao abrigo do direito de petição constitucionalmente consagrado e da Lei n.º 43/90, de 10 de agosto, dirigir à Assembleia da República a presente petição, solicitando a apreciação da forma como vêm sendo operacionalizadas, por diferentes serviços da Administração Pública, as prerrogativas legalmente reconhecidas aos Advogados e Advogados Estagiários no exercício da sua profissão.
A presente iniciativa não pretende reclamar privilégios para a Advocacia.
Pretende, antes, chamar a atenção para uma questão de natureza jurídica e institucional: **não basta que uma prerrogativa profissional esteja prevista na lei; é necessário que a organização administrativa permita o seu exercício efetivo.**
A questão assume particular relevância perante serviços com elevada procura e impacto direto no exercício da advocacia administrativa, designadamente a **Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I. P. (AIMA)** e determinados serviços do **Instituto dos Registos e do Notariado, I. P. (IRN)**, incluindo a **Conservatória dos Registos Centrais** e o **Arquivo Central do Porto**.
I — OBJETO DA PETIÇÃO
A presente petição tem por objeto solicitar à Assembleia da República que promova a apreciação da forma como os serviços da Administração Pública asseguram, na prática, o exercício das prerrogativas legalmente reconhecidas aos Advogados e Advogados Estagiários, designadamente quanto:
a) ao direito de preferência no atendimento;
b) ao acesso aos serviços e secretarias;
c) ao exame de processos, livros e documentos não reservados;
d) à obtenção de cópias e certidões;
e) à apresentação e entrega de requerimentos, documentos e demais peças necessárias ao exercício do mandato;
f) à existência de condições adequadas ao exercício da profissão;
g) à necessidade de regras administrativas claras, públicas, uniformes e compatíveis com a legislação aplicável.
A petição pretende ainda que sejam analisadas as limitações quantitativas e temporais que determinados serviços administrativos estabelecem especificamente para Advogados, Advogados Estagiários, Solicitadores e Agentes de Execução, bem como o respetivo fundamento jurídico.
II — A PREFERÊNCIA NO ATENDIMENTO É UMA PRERROGATIVA LEGAL
O Estatuto da Ordem dos Advogados estabelece, no artigo 79.º, n.º 2:
“Os advogados e os advogados estagiários, quando no exercício da sua profissão, têm preferência para ser atendidos por quaisquer trabalhadores a quem devam dirigir-se e têm o direito de ingresso nas secretarias, designadamente nas judiciais.”
Trata-se de uma prerrogativa expressamente prevista na lei.
O mesmo artigo 79.º, no seu n.º 1, estabelece que, no exercício da profissão, o advogado tem o direito de solicitar, em qualquer tribunal ou repartição pública, o exame de processos, livros ou documentos que não tenham caráter reservado ou secreto, bem como de requerer cópias ou certidões, sem necessidade de exibir procuração.
A existência destas prerrogativas suscita uma questão fundamental:
pode a organização interna de um serviço público, através de horários extremamente reduzidos, distribuição limitada de senhas, quotas diárias, limites de processos ou outras restrições administrativas, tornar materialmente difícil ou impossível o exercício de uma prerrogativa que a lei expressamente reconhece ao advogado?
É precisamente esta questão que se pretende submeter à apreciação da Assembleia da República.
III — A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA NÃO PODE ESVAZIAR O DIREITO LEGAL
É compreensível que os serviços públicos tenham de organizar o atendimento em função dos recursos humanos disponíveis, do volume de trabalho, da segurança, da eficiência administrativa e da necessidade de assegurar o atendimento dos cidadãos.
A Administração deve poder organizar os seus serviços.
Todavia, a organização administrativa não deve transformar-se num mecanismo através do qual uma prerrogativa legalmente reconhecida deixe de produzir efeitos práticos.
A definição de horários, senhas, marcações ou procedimentos internos pode ser necessária à organização dos serviços.
O que importa assegurar é que tais mecanismos sejam:
- objetivos;
- transparentes;
- previamente conhecidos;
- proporcionais;
- devidamente fundamentados;
- compatíveis com a legislação aplicável;
- e não conduzam ao esvaziamento material das prerrogativas profissionais.
IV — A SITUAÇÃO PERANTE A AIMA
A situação perante a AIMA constitui um exemplo particularmente evidente da necessidade de clarificação desta matéria.
A própria AIMA publica, na sua página oficial relativa às suas Lojas, regras específicas de atendimento destinadas a Advogados e Solicitadores.
O documento que acompanha a presente petição, reproduzindo a informação disponibilizada pela própria AIMA, evidencia que várias lojas estabelecem **janelas temporais específicas e limites quantitativos para o atendimento destes profissionais**.
Não se trata, portanto, apenas de relatos individuais de profissionais.
Trata-se de regras de atendimento divulgadas pelo próprio serviço público.
1. Limitações temporais
Em diversas lojas, o atendimento destinado a Advogados e Solicitadores está concentrado em períodos muito reduzidos.
São identificados, entre outros, períodos de atendimento de aproximadamente 30 minutos.
O documento evidencia, por exemplo, períodos como:
- 13h30–14h00;
- 11h30–12h00;
- 16h00–16h30;
- 11h00–11h30;
- 12h00–12h30;
- 09h00–09h30;
- 15h00–15h30.
Em algumas lojas, o atendimento ocorre apenas em determinados dias da semana.
2. Limitações quantitativas
Mais relevante ainda é o facto de a informação publicada estabelecer expressamente limites quantitativos.
O documento anexo identifica, entre outros exemplos:
- limite de 3 pedidos;
- limite de 3 processos;
- limite de 2 pedidos de certidões;
- limite de 5 senhas;
- limite de 8 senhas;
- limite de 6 senhas;
- limite de 3 informações sobre processos;
- limite de 2 informações sobre processos.
Tais limitações variam de loja para loja.
3. Ausência de uniformidade
A análise do documento permite ainda verificar que **não existe uma regra única de atendimento aplicável de forma uniforme às diferentes Lojas AIMA**.
Os horários, dias de atendimento e limites quantitativos variam significativamente.
Essa diversidade suscita uma questão juridicamente relevante:
**qual é o critério legal que permite que uma prerrogativa profissional prevista no Estatuto da Ordem dos Advogados seja concretizada de forma tão diferente consoante a Loja AIMA onde o advogado se dirige?**
Não se pretende afirmar, sem mais, que toda e qualquer limitação seja ilegal.
Pretende-se que sejam esclarecidos:
1. o fundamento jurídico dessas limitações;
2. a entidade competente para as estabelecer;
3. os critérios utilizados;
4. a razão da sua variação entre lojas;
5. a sua compatibilidade com o artigo 79.º, n.º 2, do Estatuto da Ordem dos Advogados;
6. e, sobretudo, se tais limitações asseguram ou, pelo contrário, podem comprometer o exercício efetivo da preferência legal.
4. A questão das senhas
Particular atenção merece a utilização de sistemas de senhas com limites quantitativos.
Quando o número de senhas destinadas a Advogados é previamente limitado e esse número se esgota, o profissional pode ficar impossibilitado de exercer presencialmente, naquele dia, uma diligência necessária ao exercício do mandato.
A questão que se coloca é saber se um mecanismo administrativo desta natureza pode, sem fundamento legal específico e sem mecanismo alternativo adequado, produzir na prática o efeito de afastar ou suspender a preferência legalmente reconhecida.
5. O problema não é a existência de regras
Importa deixar claro que a presente petição não sustenta que a AIMA não possa organizar o atendimento.
O problema que se pretende submeter à apreciação parlamentar é diferente:
até onde pode ir a organização administrativa sem transformar uma prerrogativa legal num direito meramente formal?
Esta é uma questão que merece uma resposta clara e uniforme.
V — A SITUAÇÃO PERANTE O IRN
Problema semelhante pode ser identificado no relacionamento entre Advogados e determinados serviços do Instituto dos Registos e do Notariado.
O IRN tem vindo a adotar diferentes modelos de atendimento em matéria de nacionalidade e registo, incluindo mecanismos de atendimento presencial, atendimento condicionado e utilização de canais digitais e postais.
Em matéria de nacionalidade, o próprio IRN informa que a submissão online ou por correio constitui serviço destinado aos mandatários que representam cidadãos estrangeiros em pedidos de nacionalidade.
A utilização de canais digitais ou postais pode constituir instrumento legítimo de organização administrativa.
Todavia, importa distinguir entre: uma solução administrativa destinada a tornar o serviço mais eficiente
e
uma solução administrativa que, na prática, limite injustificadamente o exercício das prerrogativas profissionais do mandatário.
VI — A CONSERVATÓRIA DOS REGISTOS CENTRAIS E O ARQUIVO CENTRAL DO PORTO
A questão assume particular relevância nos serviços responsáveis por uma parcela significativa dos processos de nacionalidade.
O IRN tem reconhecido publicamente o elevado volume de pedidos de nacionalidade e a necessidade de reforço dos recursos da Conservatória dos Registos Centrais e do Arquivo Central do Porto.
No caso do Arquivo Central do Porto, a informação atualmente disponibilizada pelo IRN indica que o atendimento presencial se encontra temporariamente indisponível e que o atendimento está disponível apenas para pedidos de informação.
A presente petição não pretende afirmar que uma suspensão temporária do atendimento presencial, enquanto medida de gestão de recursos, seja necessariamente ilegal.
Pretende, porém, que seja esclarecido:
a) como são asseguradas as prerrogativas legalmente reconhecidas aos Advogados durante períodos de restrição do atendimento;
b) qual o fundamento jurídico das limitações;
c) em que condições pode ser recusado o atendimento presencial;
d) em que condições pode ser recusada a entrega presencial de documentação;
e) que mecanismos alternativos são disponibilizados aos mandatários;
f) se existem regras uniformes aplicáveis a todos os serviços do IRN;
g) e se essas regras são compatíveis com o artigo 79.º do Estatuto da Ordem dos Advogados.
VII — O PROBLEMA DA ENTREGA DE PROCESSOS E DOCUMENTAÇÃO
Outro problema que importa apreciar é o da possibilidade de entrega presencial de requerimentos, processos e documentação por Advogados no exercício do mandato.
A utilização de correio ou plataformas digitais pode ser adequada em determinados procedimentos.
Contudo, a imposição de um determinado canal de apresentação deve ter fundamento jurídico e deve ser claramente comunicada aos profissionais.
Importa, em particular, distinguir entre:
- a existência de um canal eletrónico ou postal preferencial;
- a obrigatoriedade legal de utilização desse canal;
- a mera conveniência administrativa;
- e a recusa do atendimento ou da entrega presencial de documentação por um advogado que se apresenta no exercício da sua profissão.
A presente petição pretende que esta distinção seja esclarecida para os diferentes serviços da Administração Pública.
VIII — ENTRE A ORGANIZAÇÃO DO SERVIÇO E O ESVAZIAMENTO DE UMA PRERROGATIVA PROFISSIONAL
A presente iniciativa não pretende sustentar que o artigo 79.º do Estatuto da Ordem dos Advogados confira aos profissionais um direito absoluto de serem atendidos imediatamente, independentemente das circunstâncias concretas.
Pretende, sim, que sejam definidos os limites da organização administrativa.
É necessário distinguir entre:
organizar o atendimento e impedir o exercício de uma prerrogativa legal; estabelecer procedimentos e criar obstáculos desproporcionais; disciplinar o funcionamento do serviço e limitar arbitrariamente o acesso do advogado ao serviço público**.
Quando as regras variam entre serviços e não são acompanhadas de fundamentação jurídica acessível, aumenta a insegurança jurídica e diminui a previsibilidade da atuação profissional.
IX — O PROBLEMA NÃO É CORPORATIVO: É TAMBÉM UM PROBLEMA DOS CIDADÃOS
A presente iniciativa não pretende defender um tratamento de favor para os Advogados.
O Advogado atua perante a Administração em representação de terceiros.
Quando um Advogado não consegue consultar um processo, entregar um requerimento, obter informação ou praticar determinado ato dentro de um período razoável, a consequência pode repercutir-se diretamente na posição jurídica do cidadão que representa.
A existência de prerrogativas profissionais destinadas a facilitar a atuação dos Advogados perante a Administração não constitui, por isso, apenas uma questão corporativa.
É também uma questão relacionada com o acesso efetivo dos cidadãos à Administração e à defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos.
X — NECESSIDADE DE REGRAS NACIONAIS CLARAS
A presente petição pretende contribuir para a definição de regras claras quanto ao exercício das prerrogativas profissionais dos Advogados perante a Administração Pública.
Essas regras deveriam, designadamente:
a) reconhecer expressamente o direito de preferência previsto no artigo 79.º do Estatuto da Ordem dos Advogados;
b) definir os procedimentos aplicáveis ao atendimento de Advogados e Advogados Estagiários;
c) estabelecer critérios objetivos para a organização do atendimento;
d) identificar expressamente o fundamento jurídico de quaisquer limitações;
e) evitar que limitações quantitativas ou temporais esvaziem materialmente direitos legalmente reconhecidos;
f) assegurar mecanismos alternativos quando a capacidade presencial seja insuficiente;
g) garantir a possibilidade de entrega de requerimentos e documentação nos termos legalmente admissíveis;
h) assegurar o acesso aos processos e documentos nos termos da lei;
i) garantir a obtenção de cópias e certidões nos termos legalmente previstos;
j) assegurar que as regras de atendimento sejam públicas e facilmente acessíveis;
k) promover uma aplicação uniforme das mesmas regras nos diferentes serviços.
XI — PEDIDOS
Nestes termos, os peticionários solicitam à Assembleia da República que:
1. Admita e aprecie a presente petição;
2. Promova a análise da aplicação prática das prerrogativas profissionais reconhecidas aos Advogados e Advogados Estagiários perante a Administração Pública;
3. Solicite ao Governo informação sobre os procedimentos atualmente adotados pela AIMA e pelo IRN relativamente ao atendimento de Advogados e Advogados Estagiários;
4. Solicite à AIMA a identificação dos fundamentos jurídicos e administrativos das regras relativas a horários específicos, senhas, limites quantitativos de processos, limites de pedidos e demais condições aplicáveis ao atendimento de Advogados e Solicitadores;
5. Solicite à AIMA informação sobre a razão pela qual os horários, dias e limites quantitativos de atendimento variam entre as diferentes Lojas AIMA;
6. Solicite informação sobre a existência de um ato normativo, regulamento, deliberação, despacho ou orientação interna que fundamente as limitações atualmente publicitadas;
7. Solicite ao IRN informação sobre as regras aplicáveis ao atendimento de Advogados e Advogados Estagiários na Conservatória dos Registos Centrais, no Arquivo Central do Porto e nos demais serviços de registo;
8. Solicite informação específica sobre eventuais regras que limitem o número de Advogados atendidos diariamente ou o número de processos, requerimentos ou documentos que cada profissional pode apresentar;
9. Solicite a identificação da base legal, regulamentar ou administrativa dessas limitações;
10. Promova a apreciação da compatibilidade dessas regras com o artigo 79.º, n.os 1 e 2, do Estatuto da Ordem dos Advogados;
11. Promova, em articulação com o Governo e, quando adequado, com a Ordem dos Advogados, a definição de regras nacionais claras, transparentes e uniformes quanto ao atendimento de Advogados e Advogados Estagiários pelos serviços da Administração Pública;
12. Recomende que eventuais limitações de atendimento sejam baseadas em critérios objetivos, transparentes e verificáveis;
13. Recomende que nenhuma limitação administrativa tenha como efeito prático eliminar ou esvaziar uma prerrogativa profissional expressamente reconhecida pela lei;
14. Recomende que, sempre que a capacidade de atendimento presencial seja insuficiente, sejam disponibilizados mecanismos alternativos que permitam ao mandatário exercer efetivamente as funções inerentes ao mandato;
15. Recomende a divulgação pública das regras de atendimento aplicáveis aos Advogados e Advogados Estagiários em cada serviço;
16. Avalie a necessidade de medidas legislativas ou administrativas destinadas a assegurar uma aplicação efetiva e uniforme das prerrogativas profissionais previstas na lei;
17. Dê conhecimento da presente iniciativa ao Governo, à AIMA, ao IRN e à Ordem dos Advogados, para os efeitos considerados adequados.
XII — CONCLUSÃO
A presente petição parte de uma questão simples:
Se a lei reconhece ao Advogado preferência no atendimento e o direito de acesso aos serviços no exercício da sua profissão, esse direito deve ter expressão efetiva na realidade administrativa.
A Administração deve poder organizar os seus serviços.
Mas essa organização deve respeitar a lei.
O documento que acompanha esta petição demonstra que, pelo menos no caso da AIMA, existem regras publicadas que estabelecem, consoante a Loja, períodos específicos de atendimento e limitações quantitativas para Advogados e Solicitadores.
É precisamente por existir esta diversidade de horários, dias e limites que se torna necessário esclarecer qual é o respetivo fundamento jurídico e quais os limites da capacidade da Administração para restringir o exercício de prerrogativas profissionais legalmente reconhecidas.
O objetivo desta iniciativa não é criar privilégios.
É assegurar que uma prerrogativa profissional expressamente reconhecida pelo legislador não seja, através de procedimentos administrativos, horários, senhas, quotas ou limitações internas, transformada num direito meramente formal.
Por isso, os peticionários solicitam à Assembleia da República que aprecie a matéria, promova o esclarecimento das práticas atualmente existentes e contribua para que sejam estabelecidas regras claras, transparentes e uniformes que permitam compatibilizar a necessária organização dos serviços públicos com o efetivo exercício das prerrogativas legais dos Advogados.
Não se pede tratamento de favor.
Pede-se o cumprimento da lei.
PREFERÊNCIA LEGAL NÃO É FAVOR.
A LEI DEVE SER CUMPRIDA.
