Rumo à Democracia Líquida
Para: Ao povo português
Os signatários vêm, ao abrigo do artigo 52.º da Constituição da República Portuguesa e da Lei n.º 43/90, de 10 de agosto, exercer o direito de petição, solicitando à Assembleia da República a análise e o desenvolvimento de um enquadramento jurídico para a participação política digital e para a eventual introdução progressiva de mecanismos de democracia delegativa ou líquida, sem prejuízo das garantias constitucionais vigentes.
A presente petição não parte da premissa de que a democracia representativa deva ser imediatamente substituída, nem de que a delegação do exercício do sufrágio seja atualmente admissível no regime constitucional português.
Pretende, antes, que a Assembleia da República determine juridicamente:
* que formas de participação digital podem ser desenvolvidas no atual quadro constitucional;
* que alterações legislativas podem permitir a sua experimentação e aplicação;
* que garantias jurídicas e técnicas devem acompanhar a votação telemática;
* que modalidades de delegação voluntária e revogável podem ser introduzidas em matérias onde a lei o permita;
* e, caso se pretenda futuramente aplicar mecanismos de delegação ao próprio sufrágio eleitoral, quais as alterações constitucionais que seriam necessárias.
### 1. Fundamento constitucional
A Constituição da República Portuguesa estabelece que Portugal é uma República baseada na dignidade da pessoa humana e na vontade popular e consagra o princípio do Estado de direito democrático.
O artigo 10.º estabelece que o povo exerce o poder político através do sufrágio universal, igual, direto, secreto e periódico, do referendo e das demais formas previstas na Constituição.
O artigo 48.º reconhece a todos os cidadãos o direito de tomar parte na vida política e na direção dos assuntos públicos, diretamente ou por intermédio de representantes livremente eleitos.
O artigo 108.º estabelece expressamente que o poder político pertence ao povo e é exercido nos termos da Constituição.
O artigo 109.º determina que a participação direta e ativa dos cidadãos na vida política constitui condição e instrumento fundamental da consolidação do sistema democrático.
A Constituição prevê, portanto, simultaneamente mecanismos de representação e mecanismos de participação direta.
A presente petição parte dessa realidade constitucional e propõe que seja estudado de forma sistemática o modo como instrumentos digitais podem desenvolver a participação política já constitucionalmente reconhecida, sem pressupor a alteração do modelo eleitoral vigente.
### 2. A participação política digital como questão jurídica
A transformação digital da Administração Pública e a existência de meios de identificação e autenticação eletrónica permitem hoje estabelecer relações jurídicas entre cidadãos e entidades públicas através de meios digitais.
Portugal dispõe, designadamente, de mecanismos de autenticação eletrónica associados ao Cartão de Cidadão e à Chave Móvel Digital.
Existe também legislação específica relativa à iniciativa legislativa de cidadãos. A Lei n.º 17/2003, de 4 de junho, estabelece o regime desse direito e admite a apresentação dos projetos de lei à Assembleia da República por via eletrónica.
Existe, assim, um ponto de partida jurídico para desenvolver formas adicionais de participação política digital.
O que falta determinar é um regime coerente que estabeleça, para cada modalidade de participação:
* quem pode participar;
* em que condições;
* qual a natureza jurídica da participação;
* quando o resultado é meramente consultivo ou vinculativo;
* como é assegurada a autenticidade da participação;
* como são protegidos os dados pessoais;
* como são prevenidas duplicações ou utilizações indevidas de identidade;
* como são fiscalizados os procedimentos;
* e quais os meios de reclamação e recurso disponíveis.
A participação política digital não deve depender apenas de soluções técnicas isoladas. Quando produz efeitos jurídicos, necessita de uma base legal clara.
### 3. Votação eletrónica remota e garantias constitucionais
Qualquer desenvolvimento de **votação eletrónica remota — habitualmente designada por voto online e, doravante, por voto telemático —** deverá preservar as garantias que enquadram o sufrágio democrático.
A Constituição estabelece, no artigo 49.º, que o exercício do direito de sufrágio é pessoal.
O artigo 113.º determina que o sufrágio direto, secreto e periódico constitui a regra geral de designação dos titulares dos órgãos eletivos da soberania, das regiões autónomas e do poder local.
O artigo 164.º reserva à Assembleia da República a competência legislativa exclusiva em matérias como as eleições dos titulares dos órgãos de soberania e os regimes dos referendos.
A votação telemática deverá, por isso, ser tratada como uma questão jurídica, institucional e técnica integrada, e não apenas como uma mudança do suporte através do qual o voto é emitido.
Qualquer regime futuro deverá estabelecer garantias relativas, entre outras matérias, a:
* universalidade e igualdade;
* liberdade de voto;
* segredo;
* integridade do processo;
* autenticidade;
* unicidade do voto;
* disponibilidade e continuidade do serviço;
* fiscalização independente;
* auditabilidade;
* transparência;
* proteção de dados;
* cibersegurança;
* acessibilidade;
* recuperação perante incidentes;
* reclamação, impugnação e controlo jurisdicional.
A Recomendação CM/Rec(2017)5 do Comité de Ministros do Conselho da Europa constitui uma referência internacional específica para a utilização de meios eletrónicos na votação e estabelece orientações destinadas a assegurar a conformidade dos sistemas de voto eletrónico com os princípios das eleições democráticas.
### 4. Voto verificável sem revelação da escolha
A introdução de sistemas digitais deve distinguir duas necessidades jurídicas diferentes:
**verificar o processo** e **preservar o segredo do voto**.
O cidadão deve poder beneficiar de garantias de que a sua participação foi corretamente processada, sem que o sistema permita revelar publicamente a opção política que efetuou num processo sujeito a voto secreto.
Por essa razão, qualquer regime de votação telemática deverá definir legalmente requisitos de verificabilidade e auditoria compatíveis com o segredo do voto.
Deverá ainda ser determinada por lei a informação que deve ser pública, a informação que deve ser disponibilizada a entidades fiscalizadoras e os elementos que devem permanecer protegidos.
A discussão sobre código-fonte público, software de código aberto, documentação técnica, registos de auditoria e eventuais tecnologias de registo distribuído deverá igualmente ser realizada neste enquadramento.
A exigência jurídica deverá incidir sobre as propriedades que o sistema tem de garantir, devendo qualquer sistema de votação telemática assegurar, no mínimo, a **auditabilidade ponta-a-ponta**, de modo a permitir a verificação independente da integridade do processo sem comprometer o segredo do voto. Nenhuma tecnologia específica deverá ser presumida como obrigatória para alcançar essas propriedades.
### 5. Delegação voluntária e revogável
A denominada Democracia Líquida ou democracia delegativa descreve modelos nos quais um cidadão pode, segundo regras previamente estabelecidas, exercer diretamente determinada faculdade de participação ou autorizar outra pessoa a exercê-la em seu nome.
A característica essencial deste modelo é a possibilidade de a autorização ser limitada, alterada ou revogada.
Importa, porém, distinguir juridicamente esta faculdade de uma eleição para um cargo público.
Numa eleição constitucional, o cidadão exerce o sufrágio para a designação de titulares de órgãos eletivos, dentro de um regime definido pela Constituição e pela lei.
Uma delegação cívica poderá, em diferentes contextos, constituir uma autorização para o exercício de determinada faculdade de participação sem que isso implique necessariamente transferência da titularidade do direito.
Esta distinção deve ser estudada pelo legislador antes de qualquer aplicação.
Deverão ser analisadas, entre outras, as seguintes questões:
* pode a delegação ser geral ou deve ser limitada?
* pode ser temática?
* pode ser temporal?
* pode ser limitada a um determinado processo?
* pode ser revogada a qualquer momento ou até um momento de fecho previamente definido?
* pode existir delegação sucessiva?
* como impedir ciclos ou concentrações excessivas de poder?
* como garantir a igualdade política?
* como assegurar que a delegação não resulta de coação ou fraude?
* como devem ser tratados os efeitos jurídicos de uma revogação?
Estas questões não devem ser resolvidas por pressuposição tecnológica. Exigem definição legislativa.
### 6. O espaço para experimentação
O desenvolvimento de novos mecanismos de participação não exige necessariamente uma transformação imediata do regime constitucional do sufrágio.
Existem espaços jurídicos nos quais podem ser estudados e experimentados mecanismos digitais adicionais, nomeadamente:
* participação municipal;
* processos participativos e deliberativos;
* iniciativas legislativas de cidadãos;
* referendos e consultas nos termos constitucional e legalmente admissíveis;
* democracia interna dos partidos políticos;
* processos participativos associados às competências legalmente atribuídas às autarquias;
* outros mecanismos cuja natureza jurídica não implique substituir o regime constitucional das eleições.
A própria Constituição prevê o referendo local e permite que a lei atribua aos cidadãos eleitores o direito de iniciativa referendária local.
O regime jurídico das autarquias locais prevê também formas de participação dos cidadãos e estabelece a publicidade das sessões dos órgãos deliberativos.
A Lei Orgânica n.º 2/2003, relativa aos partidos políticos, estabelece que estes se regem pelos princípios da organização e gestão democráticas e da participação de todos os seus filiados.
Estes espaços constituem áreas juridicamente diferenciadas do problema eleitoral e poderão permitir experiências controladas antes de qualquer decisão sobre alterações estruturais ao sistema de representação política.
### 7. A questão constitucional
A presente petição não pretende antecipar a resposta à questão de saber se uma eventual delegação do próprio exercício do sufrágio eleitoral é compatível com a Constituição.
Pelo contrário, pretende que essa questão seja formalmente estudada.
O artigo 49.º estabelece que o exercício do sufrágio é pessoal.
O artigo 113.º consagra o sufrágio direto, secreto e periódico como regra geral de designação dos titulares dos órgãos eletivos.
E o artigo 288.º determina que as leis de revisão constitucional têm de respeitar, entre outros elementos, o sufrágio universal, direto, secreto e periódico na designação dos titulares eletivos dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local, bem como o sistema de representação proporcional.
Consequentemente, uma eventual integração de mecanismos de delegação no próprio sufrágio eleitoral não pode ser tratada como simples questão regulamentar ou tecnológica.
Deverá ser previamente determinada a sua compatibilidade com o texto constitucional e, caso se conclua pela necessidade de alteração constitucional, deverá essa questão ser identificada e debatida pelos órgãos constitucionalmente competentes.
### 8. Um enquadramento legal antes da expansão tecnológica
A criação de mecanismos digitais de participação política deverá ser acompanhada por um quadro jurídico que determine claramente:
a) direitos e deveres dos participantes;
b) responsabilidades das entidades gestoras;
c) regras de identificação e autenticação;
d) separação entre identidade e voto nos processos sujeitos a segredo;
e) proteção de dados pessoais;
f) requisitos de segurança e continuidade;
g) regras de auditoria independente;
h) publicidade e transparência dos procedimentos;
i) mecanismos de reclamação e impugnação;
j) conservação e disponibilização dos elementos necessários à fiscalização;
k) regras de delegação e revogação, quando legalmente admissíveis;
l) responsabilidade por fraude, coação, falsificação ou utilização indevida de identidade;
m) mecanismos de acessibilidade e de não discriminação.
O regime jurídico deverá ainda prever a coexistência entre meios digitais e meios não digitais, sempre que tal seja necessário para garantir o acesso efetivo dos cidadãos e evitar que a digitalização constitua, por si só, uma barreira à participação.
### 9. O pedido
Face ao exposto, os signatários solicitam à Assembleia da República que, no exercício das suas competências:
1. Promova uma análise parlamentar específica sobre o enquadramento constitucional e legal da participação política digital em Portugal.
2. Solicite ou desenvolva um estudo jurídico sobre as formas de participação digital que podem ser criadas e aplicadas no atual quadro constitucional, distinguindo claramente mecanismos consultivos, participativos, deliberativos e vinculativos.
3. Promova a elaboração de um regime jurídico geral para a participação política digital, estabelecendo requisitos de identificação, autenticação, proteção de dados, segurança, acessibilidade, transparência, auditoria, fiscalização e recurso.
4. Avalie a criação de regimes-piloto de participação e votação telemática em matérias juridicamente suscetíveis de experimentação, designadamente no âmbito municipal, participativo e de democracia interna das organizações políticas.
5. Proceda à análise da legislação relativa à iniciativa legislativa de cidadãos e de outros mecanismos de participação direta, tendo em vista a utilização juridicamente segura e verificável de meios digitais.
6. Avalie a possibilidade de os partidos políticos adotarem, no respeito pela Constituição e pela lei, mecanismos digitais de participação interna, incluindo formas de delegação voluntária e revogável.
7. Defina, para qualquer futura votação telemática com efeitos jurídicos, requisitos legais de segredo, autenticidade, integridade, verificabilidade, auditoria independente, transparência, proteção de dados, cibersegurança e controlo jurisdicional.
8. Determine quais os elementos técnicos e documentais que deverão ser públicos ou acessíveis às entidades de fiscalização, incluindo, quando juridicamente adequado, código-fonte, documentação, especificações, resultados de auditoria e mecanismos de verificação independente.
9. Promova um estudo jurídico específico sobre a compatibilidade constitucional de diferentes modalidades de delegação política, distinguindo a delegação em processos participativos do eventual exercício delegado do próprio direito de sufrágio eleitoral.
10. Caso se conclua que determinadas modalidades de delegação no âmbito do sufrágio eleitoral exigem revisão constitucional, identifique expressamente as normas constitucionais afetadas e encaminhe essa questão para o processo de revisão constitucional constitucionalmente previsto, sem antecipar a sua solução.
11. Assegure que qualquer desenvolvimento futuro da participação política digital preserve o princípio da igualdade dos cidadãos, o segredo do voto, a liberdade de participação, a fiscalização independente e o direito a tutela jurisdicional efetiva.
12. Publique os estudos, pareceres e avaliações produzidos no âmbito deste processo, permitindo o escrutínio público das opções legislativas e técnicas consideradas.
## Conclusão
A presente petição não solicita a substituição imediata do sistema constitucional de representação política.
Solicita que a Assembleia da República examine, de forma juridicamente fundamentada, a possibilidade de desenvolver mecanismos de participação política mais contínua através de instrumentos digitais e que determine, com rigor, os limites e condições dessa evolução.
A questão central é jurídica antes de ser tecnológica:
que formas de participação pode a lei criar?
que formas de delegação são juridicamente admissíveis?
que garantias são indispensáveis quando a participação passa a depender de sistemas digitais?
e que alterações seriam necessárias caso, no futuro, se pretendesse aplicar mecanismos delegativos ao próprio exercício do sufrágio?
Os signatários consideram que estas questões devem ser objeto de estudo, debate parlamentar e eventual intervenção legislativa, sempre dentro dos limites estabelecidos pela Constituição da República Portuguesa.
A Democracia Líquida é aqui apresentada não como uma alteração constitucional presumida, mas como uma possibilidade institucional cuja admissibilidade, âmbito, garantias e limites devem ser determinados pelo direito.
Por estas razões, solicitamos à Assembleia da República que promova o estudo e o desenvolvimento de um enquadramento jurídico para a participação política digital e avalie, nos termos constitucionais, as condições em que poderão ser experimentados e eventualmente integrados mecanismos de democracia delegativa, preservando as garantias fundamentais do Estado de direito democrático.
### Referências jurídicas fundamentais
* Constituição da República Portuguesa, designadamente artigos 1.º, 2.º, 10.º, 48.º, 49.º, 52.º, 108.º, 109.º, 113.º, 115.º, 164.º, 167.º, 240.º e 288.º.
* Lei n.º 43/90, de 10 de agosto — Exercício do direito de petição.
* Lei n.º 17/2003, de 4 de junho — Iniciativa legislativa de cidadãos.
* Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro — Regime jurídico das autarquias locais.
* Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de agosto — Lei dos Partidos Políticos.
* Lei n.º 15-A/98, de 3 de abril — Lei Orgânica do Regime do Referendo.
* Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto — Eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais.
* Regulamento (UE) 2016/679 (RGPD) e Lei n.º 58/2019, de 8 de agosto.
* Lei n.º 37/2014, de 26 de junho — Chave Móvel Digital.
* Recomendação CM/Rec(2017)5 do Comité de Ministros do Conselho da Europa — Standards for e-voting.
### Estudos e referências sobre Democracia Líquida
Para aprofundamento conceptual e académico do conceito de Democracia Líquida, podem consultar-se, entre outras, as seguintes referências:
Reflexões sobre Democracia Líquida e sua Fundamentação no Plano das Teorias Democráticas
Daniel de Mello Massimino, Revista Jurídica Cesumar – Mestrado, 17(2), 2017, pp. 375–400.
https://www.researchgate.net/publication/319259491_REFLEXOES_SOBRE_DEMOCRACIA_LIQUIDA_E_SUA_FUNDAMENTACAO_NO_PLANO_DAS_TEORIAS_DEMOCRATICAS
Political Representation in Liquid Democracy
Chiara Valsangiacomo, Frontiers in Political Science, vol. 3, 2021.
https://www.frontiersin.org/journals/political-science/articles/10.3389/fpos.2021.591853/full
Clarifying and Defining the Concept of Liquid Democracy
Chiara Valsangiacomo, Swiss Political Science Review, 2022.
https://onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.1111/spsr.12486
