Reforma do Tribunal Constitucional

Petição pela Independência do Tribunal Constitucional e por uma Separação Efectiva de Poderes

Exposição de motivos

A Constituição da República Portuguesa estabelece, no seu artigo 2.º, que Portugal é um Estado de direito democrático baseado, entre outros princípios fundamentais, na separação e interdependência de poderes.

O artigo 111.º determina igualmente que os órgãos de soberania devem efectivamente aplicar a separação e a interdependência estabelecidas pela Constituição.

O Tribunal Constitucional ocupa uma posição central nesta arquitectura. Nos termos do artigo 221.º da Constituição, é o tribunal competente para administrar a justiça em matérias de natureza jurídico-constitucional. Compete-lhe, entre outras funções, fiscalizar a constitucionalidade das normas, apreciar a constitucionalidade e legalidade de referendos e fiscalizar a regularidade e validade dos actos eleitorais.

A separação de poderes não consiste apenas em atribuir competências diferentes a órgãos diferentes.

Exige também que a constituição, composição e funcionamento desses órgãos sejam concebidos de modo a impedir concentrações excessivas de poder e dependências estruturais entre quem exerce o poder e quem tem por função fiscalizá-lo.

Contudo, na sua forma actual, o modelo de composição do Tribunal Constitucional cria uma concentração do poder de designação no órgão legislativo que ele próprio fiscaliza.

A composição actual

O artigo 222.º da Constituição estabelece que o Tribunal Constitucional é composto por 13 juízes:

• 10 são designados pela Assembleia da República, por maioria de dois terços dos Deputados presentes, desde que superior à maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funções;

• os 3 restantes são cooptados pelos 10 juízes anteriormente designados pela Assembleia da República;

• pelo menos seis dos 13 juízes devem ser escolhidos entre juízes dos restantes tribunais;

• os restantes são escolhidos entre juristas;

• o mandato é de nove anos e não é renovável.

A Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro — Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional — concretiza este modelo, designadamente através das suas normas relativas à apresentação de candidaturas, eleição parlamentar e posterior cooptação.

Assim, embora os três últimos juízes sejam formalmente cooptados, a origem do processo de constituição dos 13 membros encontra-se concentrada na escolha parlamentar.

A maioria qualificada de dois terços constitui uma salvaguarda importante contra a imposição de uma maioria partidária simples. Contudo, consenso político não é sinónimo de separação de poderes.

Embora exista uma maioria parlamentar qualificada e um mecanismo formal de cooptação, a Assembleia da República mantém uma posição determinante na formação do Tribunal Constitucional.

Esta situação cria uma contradição estrutural com o próprio princípio constitucional da separação de poderes. A questão é anterior:

Um órgão cuja função é fiscalizar constitucionalmente o exercício do poder político não deve ter a sua composição estruturalmente dependente desse mesmo poder político.

Uma verdadeira separação de poderes

Esta petição propõe uma reforma constitucional e legal destinada a assegurar a independência institucional efectiva do Tribunal Constitucional. Não se pretende simplesmente transferir o actual poder de nomeação da Assembleia da República para outro órgão. Pretende-se distribuir esse poder por diferentes fontes de legitimidade, criando verdadeiros mecanismos de contrapeso.

Propõe-se, nomeadamente:

1. Pluralização da designação dos juízes

A composição do Tribunal deverá resultar de diferentes fontes de legitimidade institucional, incluindo, de forma equilibrada, órgãos judiciais, órgãos de soberania e instituições independentes da comunidade jurídica e académica.

Nenhuma dessas fontes deverá poder, por si só, constituir a maioria do Tribunal.

2. Participação efectiva do poder judicial

Os órgãos superiores da magistratura deverão assumir uma participação substantiva na designação dos juízes constitucionais, deixando de existir uma dependência predominantemente parlamentar da composição do Tribunal.

3. Manutenção de uma participação parlamentar, mas sem domínio parlamentar

A Assembleia da República poderá continuar a participar na designação de parte dos juízes, preservando uma componente de legitimidade democrática directa, mas não deverá poder determinar a maioria do Tribunal.

4. Participação de instituições jurídicas independentes

Deverá ser estudada uma distribuição adicional da competência de designação por instituições representativas da magistratura, da advocacia, da academia jurídica e de outras entidades constitucionalmente independentes.

A composição final deverá resultar de um sistema de contrapesos cruzados, e não da predominância de qualquer órgão.

5. Mandatos longos, não renováveis e escalonados

Deverá manter-se o princípio de mandatos não renováveis, mas estes deverão ser organizados de forma escalonada.

A renovação progressiva dos lugares impedirá que uma única alteração da maioria parlamentar ou presidencial possa produzir uma transformação concentrada da composição do Tribunal.

6. Transparência no processo de designação

A escolha dos juízes deverá ser precedida por um procedimento público e transparente, incluindo:

• identificação pública dos candidatos;
• currículos e qualificações;
• declarações de interesses;
• identificação de incompatibilidades;
• audições públicas, quando aplicável;
• divulgação dos critérios de selecção;
• fundamentação das escolhas.

7. Reforço das incompatibilidades

Deverão ser estabelecidos períodos de incompatibilidade adequados relativamente ao exercício recente de funções governamentais, parlamentares, partidárias ou de elevada responsabilidade política.

O objectivo é impedir a transformação do Tribunal Constitucional numa extensão ou continuação de carreiras político-partidárias.

8. Independência administrativa e financeira

O Tribunal Constitucional deverá dispor de garantias suficientes de autonomia administrativa, financeira e orçamental, de modo a impedir que a sua actividade possa ser condicionada por outros órgãos de soberania.

Princípio orientador da reforma

A separação de poderes não significa que os diferentes poderes do Estado estejam completamente isolados uns dos outros.

Significa que nenhum poder deve possuir capacidade suficiente para dominar os mecanismos destinados a fiscalizá-lo.

A Assembleia da República deve legislar.

O Governo deve governar.

Os tribunais devem julgar.

E o Tribunal Constitucional deve fiscalizar a conformidade do exercício destes poderes com a Constituição.

Para que esta fiscalização seja institucionalmente independente, a composição do Tribunal Constitucional não pode depender predominantemente de um dos poderes que ele próprio fiscaliza.

A legitimidade democrática do Tribunal não diminui quando a sua composição deixa de estar concentrada num único órgão. Pelo contrário: é reforçada quando resulta de diferentes fontes de legitimidade, independentes entre si e sujeitas a mecanismos de contrapeso.

Uma nova arquitectura para o Tribunal Constitucional

A presente petição propõe a revisão do artigo 222.º da Constituição para estabelecer um Tribunal Constitucional composto por 17 juízes, cuja designação resulte de diferentes fontes institucionais.

1. Quatro juízes eleitos pela Assembleia da República

A Assembleia da República continuará a participar na composição do Tribunal Constitucional, preservando a legitimidade democrática directa do órgão representativo.

Contudo, a sua representação será limitada a quatro dos 17 juízes, impedindo que o poder legislativo possa determinar a maioria do Tribunal.

A eleição deverá continuar a exigir maioria qualificada, garantindo uma escolha baseada num consenso político alargado.

2. Quatro juízes designados pelos tribunais superiores

Quatro juízes serão designados pelos tribunais superiores.

Esta componente assegura que uma parte significativa da composição do Tribunal tenha origem directa no sistema judicial e na experiência jurisdicional, e não no poder político.

3. Quatro juízes designados pelos Conselhos Superiores das magistraturas judicial e do Ministério Público
Quatro juízes serão designados pelos órgãos superiores de gestão das magistraturas judicial e do Ministério Público.

Esta componente introduz uma segunda fonte de legitimidade proveniente do sistema de justiça, distinta tanto do poder legislativo como da administração política.

4. Cinco juízes escolhidos por um Colégio Independente de Garantia Constitucional

Os cinco restantes juízes serão escolhidos por um Colégio Independente de Garantia Constitucional, composto por representantes de universidades, ordens profissionais, centros de investigação jurídica e outras instituições científicas e técnicas relevantes para o Estado de direito.

Este mecanismo introduz uma dimensão de legitimidade jurídica, científica e institucional, autónoma dos órgãos de soberania.

O Colégio deverá organizar-se em diferentes secções correspondentes às categorias institucionais que o integram, cabendo a cada uma participar na designação de um número determinado de juízes, nos termos definidos pela lei.

Deste modo, nenhuma instituição individual poderá capturar o processo de selecção.

Alterações constitucionais necessárias

Para concretizar estes princípios, propõe-se a revisão, designadamente, dos artigos 2.º, 110.º, 111.º, 221.º, 222.º e 223.º da Constituição da República Portuguesa, na medida necessária à construção de uma nova arquitectura de independência institucional do Tribunal Constitucional.

Em particular, o artigo 222.º deverá deixar de estabelecer uma composição baseada predominantemente na designação parlamentar e passar a consagrar:

• pluralidade de fontes de designação;
• independência institucional;
• ausência de domínio de qualquer órgão ou maioria política;
• mandatos não renováveis e escalonados;
• garantias de transparência e imparcialidade no processo de constituição do Tribunal.

Deverá igualmente ser revista a Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, nomeadamente as disposições relativas:

• à composição do Tribunal;
• à apresentação de candidaturas;
• à eleição parlamentar;
• à cooptação;
• à designação e posse dos juízes;
• à duração e renovação dos mandatos;
• às incompatibilidades;
• aos impedimentos e suspeições;
• às garantias de independência dos magistrados.

A reforma deverá assegurar que a legislação ordinária não possa reintroduzir, por via procedimental, a concentração de poder que a revisão constitucional pretende eliminar.

Petição

Os abaixo-assinados vêm, assim, requerer à Assembleia da República:

1. Que reconheça a necessidade de reforçar a independência institucional do Tribunal Constitucional como condição necessária para uma efectiva separação de poderes;

2. Que promova a revisão do artigo 222.º da Constituição, substituindo o actual modelo de composição por um sistema plural de designação;

3. Que estabeleça um Tribunal Constitucional composto por 17 juízes, distribuídos por diferentes fontes de legitimidade institucional;

4. Que quatro juízes sejam eleitos pela Assembleia da República por maioria qualificada;

5. Que quatro sejam designados pelos tribunais superiores;

6. Que quatro sejam designados pelos Conselhos Superiores das magistraturas judicial e do Ministério Público;

7. Que cinco sejam escolhidos por um Colégio Independente de Garantia Constitucional, representativo das universidades, ordens profissionais, centros de investigação jurídica e outras instituições científicas e técnicas relevantes para o Estado de direito;

8. Que nenhum órgão de soberania ou maioria política possa determinar, directa ou indirectamente, a maioria da composição do Tribunal Constitucional;

9. Que sejam mantidos e reforçados os mandatos longos, não renováveis, as garantias de independência e as incompatibilidades dos juízes;

10. Que seja instituída uma renovação escalonada dos mandatos, de modo a proteger a continuidade e independência institucional do Tribunal;

11. Que o processo de selecção e designação dos juízes seja transparente, público e baseado em critérios objectivos de competência, mérito e independência;

12. Que seja reforçada a autonomia administrativa e financeira do Tribunal Constitucional;

13. Que as decisões do Tribunal Constitucional sejam redigidas de forma tecnicamente rigorosa, mas também clara e compreensível para os cidadãos;

14. Que seja revista a Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, de modo a adequá-la integralmente à nova arquitectura constitucional;

15. Que esta reforma seja assumida como parte integrante de uma política mais ampla de efectivação da separação e interdependência dos poderes do Estado português.

Referências

Constituição da República Portuguesa — Assembleia da República, https://www.parlamento.pt/Legislacao/Paginas/Constituicaorepublicaportuguesa.aspx

Lei n.º 28/82 — Lei do Tribunal Constitucional, https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/legislacao01.html

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