Simplificação das Iniciativas Legislativas de Cidadãos e das Iniciativas de Referendo. Por uma democracia participativa ao serviço dos Cidadãos

“Com a universalização do voto garantida, e porque a democracia não é uma realidade estática”, mas antes “um processo em constante movimento”, torna-se imperioso que o legislador ordinário aprofunde o regime democrático, seguindo os ditames do legislador constitucional de 1997, quanto às Iniciativas Populares e quanto à Iniciativa de Referendo.
“É importante (…) que cada nova conquista saia do papel; caso contrário”, estar-se-ia “a pôr em causa as legítimas expectativas dos cidadãos justamente fundadas na sua lei fundamental” (cfr. MARIA BENEDITA URBANO, "O impacto da Quarta Revisão Constitucional na Parte III do Texto da Constituição: a Organização do Poder Político", in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, vol. LXXIV, 1998, pg. 435).
Por outro lado, é imperioso que o Direito acompanhe a evolução da realidade, sob pena de o edifício se desligar progressivamente do “concreto”, tornando-se, por conseguinte, obsoleto.

1. Pedido principal – informatização das Iniciativas Legislativas de Cidadãos e de Referendo
Desde logo, na era da globalização, da internet e das interacções electrónicas, não se justifica haver necessidade de assinaturas presenciais.
Já é possível assinar Petições “on line”, através do número de Bilhete de Identidade ou de Cartão de Cidadão.
Deverá também ser possível subscrever Iniciativas de Cidadãos sem o anacronismo de ter de haver uma assinatura presencial, tal como já está instituído desde o Tratado de Lisboa, no quadro da União Europeia, para as Iniciativas de Cidadania Europeia, mercê de um sistema de registo electrónico próprio, conforme ao Regulamento (EU) n.º 211/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Fevereiro de 2011; e noutros Direitos estrangeiros, designadamente no Direito brasileiro.
Não se justifica uma assinatura presencial.
Neste sentido, importa alterar:
- O artigo 6.º, n.º 1, alínea c), 1.ª parte, da Lei n.º 17/2003, de 4 de Junho, quanto às Iniciativas Legislativas de Cidadãos (ILC’s), na parte em que refere: “c) As assinaturas de todos os proponentes (…)”.
Sugere-se a eliminação deste segmento ou a alteração, de modo a permitir a assinatura por via electrónica;
- O artigo 17.º, número 1, da Lei Orgânica do Regime do Referendo, aprovada pela Lei n.º 15-A/98, de 3 de Abril, na parte em que refere:
“1. A iniciativa popular assume a forma escrita (…)”.
Deverá ser aposta a ressalva de a iniciativa poder ser assinada “electronicamente”; ou outra redacção que permita a assinatura por via electrónica.
- Consequentemente, eliminar, por desnecessário, o actual n.º 2 do artigo 17.º da Lei Orgânica do Regime do Referendo (que preceitua: “A Assembleia da República pode solicitar aos serviços competentes da Administração Pública, nos termos do Regimento, a verificação administrativa, por amostragem, da autenticidade das assinaturas e da identificação dos subscritores da iniciativa referida no número anterior.”).
A Lei n.º 43/90, de 10 de Agosto (alterada pela Lei n.º 6/93, de 1 de Março, e pela Lei n.º 15/2003, de 4 de Junho), regulamentadora do direito de petição, basta-se com assinaturas, que podem ser recolhidas “on line”, através de plataformas da internet (cfr. artigo 9.º, n.º 1: “O exercício do direito de petição não está sujeito a qualquer forma ou a processo específico”).
1.1. O exposto vai ao encontro de vários Programas eleitorais, apresentados pelos Partidos e pelas Listas, às últimas eleições legislativas, das quais resultou a escolha de Deputados à Assembleia da República.
Com efeito, o Programa eleitoral conjunto (“Portugal à Frente”) do PSD e do CDS preconiza:
“A revisão dos regimes de referendos e de iniciativa legislativa popular: nomeadamente promovendo a simplificação dos procedimentos e dos requisitos exigidos para a iniciativa popular de referendo nacional e para a iniciativa legislativa por cidadãos.” (Programa eleitoral da Coligação “Portugal à frente”, disponível em http://www.portugalafrente.pt/assets/programa-paf-2015_email.pdf, divulgado em 29 de Julho de 2015, pg. 125).
Por seu turno, o “Manifesto eleitoral” do Bloco de Esquerda às eleições legislativas preconiza:
“Ampliar o acesso dos cidadãos à decisão política (…)” (Manifesto disponível em http://www.bloco.org/media/manifestolegislativas2015.pdf, pg. 40).

2. Pedido complementar: simplificação das formalidades das Iniciativas Legislativas de Cidadãos
Por outro lado, a Lei n.º 17/2003, reguladora das Iniciativas Legislativas de Cidadãos (ILC’s), tem formalidades excessivas, que se tornam um empecilho à angariação de assinaturas; designadamente a exigência de “indicação (…) do número de cartão de eleitor correspondente a cada subscritor” (artigo 6.º, n.º 2, alínea c)) e, adicionalmente, a freguesia.
Actualmente, esta regra não faz qualquer sentido, uma vez que o número de cartão de cidadão eleitor não é exigido nem para as Petições, nem para as Iniciativas de Referendo.
Além disso, o recenseamento eleitoral passou a ser passivo e qualquer cidadão passa, “ipso facto”, a estar registado como eleitor no momento de emissão do respectivo cartão de cidadão, havendo, portanto, quanto à indicação do registo eleitoral, uma exigência redundante e que, de forma superveniente, deixou de se coadunar com o regime jurídico vigente.
Nestes termos, é de suprimir essa exigência. Os regimes jurídicos das ILC’s devem, pois, ser aproximados, em prol de uma democracia representativa.

3. Introdução de um prazo para apreciação das Iniciativas Legislativas de Cidadãos e de Iniciativas de Referendo
A experiência demonstra que se afigura pertinente também acrescentar um prazo de apreciação.
Com efeito, na revisão constitucional de 1997, o Projecto do PS tinha um prazo de apreciação obrigatória: primeiro, de 60 dias; depois, de 6 meses, que não ficou consagrado.
Neste sentido, propõe-se um prazo razoável para que as Iniciativas sejam apreciadas:
i) Um prazo mínimo até 3 meses nas Iniciativas de Referendo;
ii) Um prazo mínimo até 6 meses nas Iniciativas Legislativas de Cidadãos.
Propõe-se também a previsão de um prazo máximo, que não deverá exceder 10 meses (este é precisamente o tempo de duração de uma sessão legislativa).

4. Pedido a título complementar ou subsidiário: diminuição do número de assinaturas para as Iniciativas de Referendo e para as Iniciativas Legislativas de Cidadãos
A título complementar ou, caso o objecto principal desta Petição não seja atendido, subsidiariamente, deverá ser considerada a redução do número de subscritores das iniciativas populares em referência.
Como é sabido, o Referendo Nacional foi introduzido na Revisão Constitucional de 1989 na Constituição.
A Revisão Constitucional de 1997 veio possibilitar a iniciativa de referendo por parte de cidadãos, “nos termos e prazos fixados por lei” (artigo 115.º, n.º 2, da Constituição).
Por seu turno, também na Revisão Constitucional de 1997 foi consagrada, pela primeira vez, o direito de iniciativa legislativa popular (artigo 167.º, n.º 1) .
Apesar das directrizes da Revisão Constitucional de 1997, as Iniciativas de Referendo foram regulamentadas de modo a exigir um número mínimo de 75.000 assinaturas (artigo 16.º da Lei Orgânica do Regime do Referendo, aprovada pela Lei n.º 15-A/98, de 3 de Abril); e as Iniciativas Legislativas de Cidadãos exigem um número mínimo de 35.000 assinaturas (artigo 6.º, n.º 1, da Lei n.º 17/2003).
Trata-se de números desproporcionados; ainda mais para iniciativas não vinculativas para a Assembleia da República, que as tem de apreciar, discutir e votar; também denominadas “iniciativas populares indirectas” (sobre este conceito, v. MARIA BENEDITA MALAQUIAS PIRES URBANO, "O referendo. Perfil-histórico-evolutivo do instituto. Configuração jurídica do Referendo em Portugal", diss., Coimbra Editora, Colecção Stvdia Iuridica do Boletim da Faculdade de Direito, 1998, pg. 76), mecanismos de democracia semi-directa (MARIA BENEDITA URBANO, "O impacto da Quarta Revisão Constitucional na Parte III do Texto da Constituição: a Organização do Poder Político", in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, vol. LXXIV, 1998, pg. 435).
No caso do artigo 115.º, n.º 2, em rigor, trata-se de uma “pré-iniciativa”, “por ter de ser sempre mediatizada pela Assembleia” (JORGE MIRANDA, "Manual de Direito Constitucional", tomo VII, Estrutura constitucional da Democracia, 1.ª ed., Coimbra Editora, 2007, pg. 326). Com efeito, “não estamos perante uma “verdadeira” iniciativa popular. (…) O que passou a haver foi a hipótese de os cidadãos poderem sugerir à AR a realização de uma consulta referendária — estando inteiramente nas mãos dos Deputados decidir se se deve ou não viabilizar a pretensão popular.” (MARIA BENEDITA URBANO, "O impacto da Quarta Revisão Constitucional na Parte III do Texto da Constituição: a Organização do Poder Político", in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, vol. LXXIV, 1998, pg. 442).
Ambas as normas legais aludidas são de duvidosa constitucionalidade, por violação do princípio da proporcionalidade, uma vez que restringem de modo excessivo o direito fundamental de iniciativa legislativa popular (artigo 167.º, n.º 1, da Constituição) e o direito de iniciativa de referendo (artigo 115.º, n.º 2).
Estes são direitos fundamentais de natureza análoga a direitos, liberdades e garantias. Por conseguinte, é-lhes aplicável o regime material das leis restritivas, por força do artigo 17.º, designadamente o artigo 18.º, n.º 2, da Constituição.
A constitucionalidade de tais normas é ainda susceptível de ser questionada, devido a restringirem o direito de os cidadãos tomarem “parte na vida política e na direcção dos assuntos públicos do país, (…) por intermédio” dos Senhores Deputados, “representantes livremente eleitos” (artigo 48.º, n.º 1, da Constituição), no âmbito da nossa democracia representativa.
Alguma Doutrina escreve, em relação ao artigo 16.º da Lei Orgânica do Regime do Referendo:
“Trata-se de um número criticavelmente excessivo. Tendo em conta que, com este número de votos, (…) se elege um ou mais Deputados (para os grandes partidos, bastam cerca de 20.000 votos; para os pequenos, por vezes, é necessário mesmo cerca de 75.000 votos). Com este número podem apresentar-se 10 candidaturas à Presidência da República (artigo 124.º CRP) e podem constituir-se [10] Partidos políticos (…). Para uma mera iniciativa, que não vincula sequer a Assembleia da República, que a pode rejeitar (artigo 21.º da Lei do Referendo, (…); trata-se de uma simples iniciativa, que não é um acto de soberania popular, mas um direito político individual de exercício colectivo), é uma exigência que provoca um quase esvaziamento do preceito do artigo 115.º, n.º 2, da CRP, sendo de constitucionalidade bem contestável.” (EDUARDO CORREIA BAPTISTA, "Direito Internacional Público", vol I, Conceito e Fontes, 1998, reimpressão, AAFDL, Lisboa, 2015, pg. 477 (nota 1083)).
Um breve excurso nos Direitos de outros Estados mostra que as iniciativas de cidadania exigem números mais baixos.
Por isso, será adequado e positivo que ambos os números sejam reduzidos (note-se, designadamente, que os Projectos de Revisão Constitucional do PS - n.º 3/VII – e do PCP – n.º 4/VII), de 1997, consagravam “um número de subscritores não inferior a” 10.000, em relação às ILC’s).
4.1. Também aqui, o exposto vai ao encontro de vários Programas eleitorais, apresentados pelos Partidos e pelas Listas, às últimas eleições legislativas.
Conforme se aludiu, o Programa eleitoral do PSD e do CDS (“Portugal à Frente”) preconiza:
“A revisão dos regimes de referendos e de iniciativa legislativa popular: nomeadamente promovendo a simplificação dos procedimentos e dos requisitos exigidos para a iniciativa popular de referendo nacional e para a iniciativa legislativa por cidadãos.” (Programa eleitoral da Coligação “Portugal à frente”, http://www.portugalafrente.pt/assets/programa-paf-2015_email.pdf, divulgado em 29 de Julho de 2015, pg. 125).
O “Manifesto Eleitoral” do Bloco de Esquerda preconiza:
“Ampliar o acesso dos cidadãos à decisão política, nomeadamente reduzindo-se o número de subscritores necessários para a proposta de uma iniciativa legislativa popular” (http://www.bloco.org/media/manifestolegislativas2015.pdf, pg. 40).

5. Síntese: Objecto da presente Petição
Em síntese, nestes termos, os Peticionários vêm por este meio exercer um impulso legiferante, no sentido de:
1) Tornar possível que as Iniciativas Legislativas de Cidadãos e as Iniciativas Legislativas de Referendo assinadas através de portais da Internet;
2) Eliminar a formalidade, desnecessária nas ILC’s, da exigência do número de cartão de cidadão eleitor.
3) Um prazo razoável para que as Iniciativas sejam apreciadas: i) um prazo mínimo até 3 meses, nas Iniciativas de Referendo; ii) um prazo mínimo até 6 meses, nas Iniciativas Legislativas de Cidadãos.
É também de contemplar a previsão de um tempo máximo para a conclusão do processo, que não deverá exceder um prazo razoável 10 meses.
4) A título complementar ou subsidiário, solicitar que Senhoras ou Senhores Deputados ou Grupos Parlamentares apresentem projectos de lei, no sentido da alteração do artigo 16.º da Lei Orgânica do Referendo e do artigo 6.º, n.º 1 da Lei n.º 17/2003, no sentido da diminuição significativa do número de assinaturas requeridas, quer para um caso, quer para o outro (sugere-se o número de 20.000, para as ILC’s; e de 40.000 para as Iniciativas de Referendo).


MANUEL ALEGRE
IVO MIGUEL BARROSO
JOSÉ RIBEIRO E CASTRO

(26 de Outubro de 2015)

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